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完善油气矿业用地的法律分析
2015-08-14 17:01  来源: 发表吧
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  一、我国目前矿业用地制度存在的问题

  (一)油气矿业用地的法律依据不明确

  我国《矿产资源法》未对矿业用地进行专门规定,关于矿山环境保护和土地复垦的规定比较原则,而《土地管理法》等相关法律除对勘查矿产资源规定了临时用地制度外,对开采矿产资源用地缺乏具体规定,对矿业用地准入条件、取得方式及程序、矿业用地优先权及相邻关系等问题都没有可操作性强的规范,导致矿业用地法律依据不够明确。

  (二)油气矿业用地受现有土地管理制度制约

  一方面,我国油气资源属于国家所有,油气资源的国家所有权不因其所依附土地的所有权和使用权的不同而改变;而土地实行国家所有和集体所有的二元制度。传统的矿业用地采取无偿划拨方式;涉及集体土地的,则先征为国有。但在目前国有土地使用权全面有偿出让、征用集体土地限制严格的情况下,原有模式不再适合,矿地使用权与矿业权的冲突矛盾日益增多。最为突出的问题是矿业权人拿到勘查、采矿许可证后,却难以取得已出让国有土地或者已承包集体土地作业区或矿区的土地使用权,致使矿业权无法实际行使。另一方面,由于审批主体的不一致、两类资源的规划间不协调以及矿业权和土地使用权的独立设置,不可避免地会出现取得矿业权却不能获得土地使用权的情况,甚至个别矿业权申请人先取得土地使用权,最终却没能获得矿业权,从而导致矿业权与土地使用权管理上的混乱无序。

  (三)油气资源用地规划与土地利用总体规划存在冲突

  由于油田企业的油气资源规划与各级土地利用规划的编制、期限并不完全同步,导致一些新的油气开发项目未能列入土地利用规划之中,使油田企业用地指标不足,难以获取到其所需的采矿用地。

  (四)油气矿业用地的流转缺乏相应的规范

  按照规定,矿业权在相关法律规定的限制下可以以多种方式进行转让,而矿业权的流转必然涉及到矿业用地的流转。但现有规定都没有涉及矿业权流转时土地使用权如何处理。特别是一些国有矿业企业的用地大多是通过划拨无偿取得的,这种土地将以何种方式流转,土地收益如何计算,却并不明确。

  (五)油气矿业权相邻管理制度不足

  目前,对于油气矿业权相邻关系的规定比较薄弱,对油气矿业权是否可以和土地权利一样设立地役权制度也未加涉及,这严重限制了油气矿业权的正常行使。油田企业在集体所有的土地上进行石油勘查开采活动常因通路、通水等问题产生纠纷,不但增加不必要的交易成本,也造成行政权的滥用,影响了油气资源的充分利用。

  二、协调矿地之争的国际经验借鉴

  (一)矿权与地权的关系

  大致可归纳为两种模式:

  第一,英美法系模式。由于英美法系国家从法律上规定了矿产资源为土地的组成部分,所以土地所有权人当然享有土地中所蕴藏矿产资源的所有权,没有矿业权与土地权利的冲突,土地所有权人在制度允许的情况下可按自己的意愿出让矿业权。

  第二,大陆法系模式。该模式以德国和法国为代表,规定土地所有权人只对依附于其土地的指定矿种或地表矿产拥有所有权,其他矿藏一律为国家所有。但对重要矿产实行矿业权的土地使用优先权,即土地所有权人必须允许该类矿业权的存在,而当一般矿产的矿业权与土地权利发生冲突时,不但要经土地所有权人同意,还须通过设定法定地役权的方式解决矿业用地问题。

  (二)矿业用地制度

  1.矿业用地准入制度。主要从生态环境保护、军事战略等多角度出发对矿业用地实行公权限制,即什么样的土地、什么人的土地准用于何种矿业活动,或禁止何种矿业活动。

  2.矿业用地取得方式。矿业用地的取得依其所占用的土地用途不同、权属不同和矿业活动的内容及目的不同而准用不同的方式,总体上分为强制矿业用地制度和意定矿业用地制度。

  3.矿业用地复垦制度。大多数国家均确立了“谁破坏、谁复垦”的原则,并建立了落实该原则的复垦保证金制度,从而形成了矿区复垦制度的核心。[1]

  三、完善我国矿业用地相关制度的建议

  1、创新油气矿业用地取得方式。对于国有土地,不再限定矿业用地必须办理土地出让手续,可以采取出让、租赁、作价入股等多种方式取得土地使用权;对于集体土地,应当建立集体建设用地流转制度,不再限定必须由国家征收或征用;矿业权人也可以以出让、租赁、作价入股等多种方式使用集体土地。一是实行“协议出让”,建议当前油气资源矿业用地可以以国家协议出让的方式取得;二是实行“年租制”,矿业权人与土地使用权人约定在土地使用期内按年支付租金,并在租期结束后将土地复垦后交给土地所有者;三是实行“土地股权制度”,所需的集体土地可以采用作价入股的办法获得,土地所有者按股份获得收益。

  2、理顺油气资源用地管理机制。明确规定矿业用地审批、登记制度,理顺油气资源用地管理机制。一方面,从国土资源管理部门的角度来说,在出让矿业权之前,应将所需的土地使用权通过预先征收、征用或征购,以连同矿业权一同出让。如此,申请人在取得矿业权的同时就取得了土地使用权,从而获得清晰稳定的预期,大大减少了获取矿业用地的不确定性。另一方面,在矿业权二级市场,土地使用权也应同矿业权一同进行转让。既有利于加强矿业用地管理,规范矿业用地取得的程序,也有利于明确矿业权人的土地权利,减少矿业用地纠纷。[2]

  3、统筹油气资源规划与土地利用总体规划。重要矿产资源关系国计民生和国家战略利益,关系国家经济的可持续发展,建议明确探矿和重要矿产资源开采的优先用地权,对重点油气资源用地要与土地利用规划充分衔接,列入土地利用总体规划建设用地范围,发挥土地利用规划的统筹作用,保障用地的需求,减少用地审批程序,缩短采矿取得土地的周期。

  4、建立油气矿业划拨土地流转制度。油气矿业权的市场化改革已逐步开展,作为其重要内容的矿业权流转必然涉及到油田企业原划拨土地使用权的流转。建议进一步加强对矿业权流转市场的规范化管理,理清矿业权流转的基本思路,尽快建立划拨矿业用地的流转制度,规范流转方式以及土地收益的核算。

  5、加强油气矿业相邻关系制度的建设。建议增加完善矿业权相邻关系制度,增加地役权制度以及相邻提供便利和相邻安全防险制度,并且使相邻关系制度适用于探矿权人和采矿权人,如赋予矿业权人施工作业临时占用和进入、通行权等。

作者:  编辑: 吴思晶  
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